至德投资地方政府债务管理的演化与趋势

地方政府债务管理是统筹发展和安全、推进经济高质量发展的关键。长期以来，地方政府通过平台公司融资推动了基础设施建设和城镇化进程，但也导致债务规模攀升、隐性债务积聚、区域债务风险逐步显现，成为影响经济金融稳定的隐患。2014年新预算法实施后，中央政府持续完善债务管理制度体系、分类施策化解存量风险，取得了阶段性成效。

本文在复盘地方债治理脉络与核心规律的基础上，重点研判下一阶段地方政府债务治理的发展趋势，并就地方政府做好债务管理工作提出建议。

地方政府债务管理的演进

2014年以来，我国地方政府债务治理遵循“制度奠基—从严控险—系统化解”的渐进式迭代逻辑，实现了从无序粗放管控、刚性增量约束到标本兼治系统治理的层层升级，逐步构建起适配高质量发展的债务治理体系。

2014~2017年为制度奠基、规范立界的初始阶段，核心逻辑是破除旧有无序融资模式、搭建法治化管理框架。此前地方政府依托融资平台变相举债、融资渠道混乱、债务监管缺失的问题突出，债务扩张缺乏有效约束。2014年新预算法及43号文落地，首次以法律形式厘清地方政府合法举债边界，确立“开前门、堵后门”的核心治理思路，明确限额内债券融资的合法渠道，同步剥离融资平台政府融资职能。后续财政部系列监管文件进一步细化PPP、政府购买服务、国企融资等重点领域监管规则，封堵变相举债漏洞。这一阶段成功终结了地方举债无法可依的局面，初步遏制债务无序扩张态势，但制度约束仍偏表层，隐性债务变通举债的存量问题尚未根治，治理重心停留在“立规矩、划红线”的基础层面。

2018~2022年进入从严问责、严控增量的攻坚阶段，核心逻辑是压实风险责任、阻断风险蔓延。随着隐性债务规模持续累积，局部区域风险隐患凸显，防范化解债务风险上升为重大攻坚任务。这一阶段治理重心从“建制度”转向“强执行”，通过出台隐性债务界定规则、建立终身追责的刚性问责机制，彻底压实地方政府主体责任，扭转了地方债务宽松监管态势。同时，金融监管层面同步收紧闸门，规范金融机构参与地方融资的行为，严禁新增隐性债务、杜绝虚假化债，逐步打破市场对财政兜底的固有预期。经过本轮从严治理，新增隐性债务基本实现清零，债务风险增量态势得到有效遏制。但受疫情冲击、土地财政承压、财政收支矛盾加剧等因素影响，存量债务化解进展缓慢，重堵轻疏、治标不治本的治理短板逐步显现。

2023~2024年迈入统筹化解、标本兼治的深化阶段，核心逻辑是从单点控险转向全域化解、从应急处置转向系统施策。针对长期积累的存量债务风险，中央出台一揽子化债方案，构建差异化管控、市场化置换、期限降息、限额扩容的立体化政策体系。通过分类管控融资平台、延展化债周期、扩大高风险区域政策覆盖范围，叠加万亿级化债政策组合拳，有效缓解地方短期偿债压力，推动债务结构持续优化、融资平台加速转型，多地高风险区域实现风险降级。本轮治理突破了以往单一管控的局限，兼顾风险化解与发展保障，实现了债务治理从“被动堵漏”向“主动纾困”的转变。

整体来看，我国地方债务治理呈现出法治化持续深化、监管力度层层加码、治理维度不断拓宽、施策精度持续提升的鲜明演化特征，治理逻辑完成了从“事后约束”到“事前防控”、从“增量管控”到“存量化解”、从“短期应急”到“系统治理”的三重跨越。同时，十余年的治理实践也暴露了传统债务管理模式的深层短板，为后续突破短期化债局限、构建常态化、长效化的债务治理新格局提供了坚实的实践基础和改革导向。

地方政府债务管理的趋势

2025年以来，地方政府债务管理迈入常态化、制度化、体系化的长效治理新阶段，治理重心从短期的“存量风险防范化解”转向长期的“制度体系完善、风险源头管控、市场主体规范”，逐步构建起现代化地方政府债务治理新格局。

一是以债务管理司设立为抓手，构建统一集中的债务管理长效机制。2025年11月，财政部设立债务管理司，职责为加强政府债务监测监管、防范化解隐性债务风险，这是我国债务管理体制的重大改革，标志着债务管理从“碎片化分散监管”转向“一体化集中监管”。

二是化债重心聚焦融资平台经营性债务，推动平台实质转型。随着地方政府隐性债务存量化解进入收尾阶段，融资平台经营性债务风险逐步成为地方债务风险防控的核心问题。2025年12月，中央经济工作会议要求多措并举化解地方政府融资平台经营性债务风险，化债重心转向融资平台市场化风险出清与提质转型。未来将按照市场化、法治化原则，分类施策处置平台经营性债务、分层推进平台转型提质。对于具备优质资产、稳定经营性现金流、发展前景良好的平台公司，可通过债务展期降息、债务置换、资产证券化、股权优化等市场化工具优化债务结构，并转型为市场化独立经营主体。对于资产质量薄弱、现金流枯竭、持续经营能力缺失、转型无望的空壳平台、僵尸平台，可依法实施债务重组、破产清算、市场化出清，彻底清除低效风险主体。

三是深化投资审批制度改革，从源头遏制地方政府无效投资。2026年4月，国办发〔2026〕13号文明确优化投资审批权限、严格政府投资项目管理、强化项目全过程监管、健全投资项目评价体系等方式，引导地方政府科学合理安排投资，避免盲目投资和重复建设，成为根治地方债务无序增长的核心制度保障。未来将建立债务风险与投资审批动态联动机制，实施差异化、精准化投资管控。对债务高风险地区严控非必要的政府投资项目，并重点加强对区县级政府投资项目的管理，严格审核项目资金来源，严禁通过国有企业以企业投资项目名义规避政府投资审批。

四是坚持零容忍监管导向，全面遏制新增隐性债务。虽然近年来中央政府对隐性债务保持持续高压态势，但地方政府通过平台公司变相违规举债、逃避监管的情形屡屡发生，随着存量隐性债务化解进入收尾攻坚阶段，严控新增隐性债务成为新阶段债务治理的核心底线。未来中央将从严加强对地方政府隐性债务的核查和认定，全方位封堵地方政府借助市场化创新工具、国企平台通道变相举债的漏洞。同时持续强化终身问责、倒查追责的高压态势，严格落实新增隐性债务“发现一起、查处一起、问责一起”的铁律，以强有力的约束机制压实属地主体责任，从制度根源斩断新增隐性债务滋生空间。

地方政府做好债务管理的建议

十余年来，我国地方政府债务治理经历了从“开前门、堵后门”的制度构建，到“严控增量，压实问责”的债务遏制，再到“统筹化解、标本兼治”的债务化解，当前正加速迈向“系统治理、长效治本”的新阶段。地方政府作为债务风险防控的第一责任人，应把握“化债与发展相辅相成”的核心逻辑，系统推进债务治理各项工作。

一是精准对接中央化债支持政策，多措并举化解存量债务。要用足用好特殊再融资债券、地方政府置换债券等政策工具，优化债务期限结构、降低利息负担；同时全面盘活存量国有资产，通过基础设施REITs、特许经营权转让、国有股权划转与市场化退出等方式，将沉睡的资产转化为偿债现金流，增强自主偿债能力。

二是推动平台公司实质性转型，坚决切断政府隐性债务增量渠道。严格剥离平台公司政府融资职能，厘清政企权责边界，严禁平台公司通过国有企业代建、延期支付工程款、公益性资产抵质押融资等方式规避政府投资管理、变相形成隐性债务。同时，按照市场化法治化原则推动平台公司转型为独立市场主体，从载体根源上封堵隐性债务增量入口。

三是强化源头治理，构建全链条投资管控体系。深化投资审批制度改革，严格执行项目财政承受能力论证和“资金跟着项目走”原则，建立覆盖项目立项、建设、运营的全生命周期绩效管理机制，坚决遏制脱离发展实际的形象工程、政绩工程，确保新增投资与地方财政能力相匹配。

四是以化债成效拓展发展空间，形成“在发展中化债、在化债中发展”的良性循环。通过化解债务风险释放财政空间，将更多财力投向科技创新、产业升级、民生保障等重点领域，以高质量发展培育新的经济增长点和财源税源，用发展的办法解决发展中的债务问题，以财政可持续性支撑经济社会长期稳定发展。

（马国臣系上海财经大学政府与社会资本合作研究中心副主任，叶梦丽系管理学硕士、上海竑壹管理咨询中心项目经理）

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